案情简介：2017年8月26日，原告杨某及妻子黄某与第三人某国旅签订《团队境内旅游合同》，与第三人某国旅门市部签订《合同书》，参加该旅行社组织的为期三天两夜的旅游。2017年8月28日上午11时许，黄某随团到达在景区海域（非泳区）下海游泳溺水，11时20分许，在当地执勤的边防派出所民警发现并协同救护队，与原告及附近群众合力将黄某救上岸并实施抢救。约30分钟左右，120救护车及医生到场后诊断黄某已死亡，后经当地公安局法医尸检，黄某符合溺水死亡特征。2018年3月7日，原告杨某向被告某区安全生产监督管理局（下简称安监局）举报第三人某国旅及第三人某国旅门市部瞒报其妻黄某死亡突发事件，请求被告安监局对两第三人的行为依法作出处罚。被告安监局于2018年3月23日作出《回复》，认为针对原告举报函中称“某某国旅及第三人国旅门市部存在隐黄某死亡事故的违法行为”经调查核实，不存在隐不报的情况，决定对原告举报的事项不予受理。原告不服，向被告某市人民政府（下简称市政府）申请行政复议，被告市政府于2018年7月20日作出《驳回行政复议申请决定书》（下简称《复议决定书》），决定驳回其申请。原告不服被告安监局作出的《关于举报函的回复》（下简称《回复》）及被告市政府作出的驳回行政复议申请决定书》（下简称《复议决定书》），于2018年8月9日向某区人民法院提起行政诉讼。被告安监局委托广东丰粤律师事务所陈熙律师、肖嘉凡实习律师作为其诉讼代理人参加到本案诉讼程序。被告市政府、第三人某国旅均委托诉讼代理人参加诉讼，第三人某国旅门市部经合法传唤未到庭参加诉讼。法院经开庭审理后，对本案作出判决。原被告均未提出上诉，该判决依法发生法律效力。

原告诉讼请求：

1、撤销被告安监局于2018年3月23日作出的不予受理决定；

2、撤销被告市政府作出的《驳回行政复议申请决定书》；

3、责令两被告依法履行职责立案受理，并对两第三人违法行为作出行政处罚。

原告诉称及理由：2017年8月26日，原告与妻子黄某与两第三人分别签订《团队境内旅游合同》和《合同书》，参加其组织的为期三天两夜的旅游。2017年8月28日，在景区旅游期间，因台风帕卡在广东登陆，两第三人缺乏对旅游期间突发事件的应急预案，未对旅游者在沙滩活动作出说明或警示，且导游远离事发现场；在突发事件发生后，未采取合理、必要的措施救助溺水的黄某，最终致使黄某被延误抢救时机而死亡事发后，两第三人企图隐瞒该旅游安全事故，不依法履行上报发生安全事故的职责，欲逃避法律责任。原告于2018年3月7日向被告安监局书面举报两第三人存在隐瞒不报死亡突发事故的违法行为，请求被告安监局对两第三人依法作出行政处罚。2018年3月23日，被告安监局作出《回复》称不子受理，并送达原告。原告认为该《回复》认定事实错误，适用法律不当，不予受理举报事项明显缺乏法律依据。原告不服该《回复》中不子受理的决定，于2018年5月24日向被告市政府申请行政复议，2018年7月20日市政府作出《复议决定书》，驳回原告的行政复议请求。原告认为被告市政府作出的行政复议决定及被告安监局作出的《回复》决定认定事实不清、适用法律不当，依法应当予以撤销，并应对两第三人违法行为作出行政处罚。具体有以下二点理由：

一、《复议决定书》对两第三人是否已向被告安监局报告的事实认定不清，被告安监局不能以其非旅游主管部门为由免除自身在事故发生后的接报职责。

1、被告安监局是《旅游安全管理办法》规定的接报主体，本身具有监督、接报的职责。

根据《旅游安全管理办法》第十五条第一款的规定，旅游经营者的现场人员应当依据法律规定向其单位负责人报告，单位负责人应在1小时内向法定主体报告，即该地区旅游局、安监

局以及其他负有安全生产监督管理职责的其他部门报告。

2、被告安监局未就两第三人是否有向其报告该旅游突发事件作出举证，该《复议决定

书》中认定事实不清。被告市政府在审查复议时未对两第三人是否有按《旅游安全管理办法》的报告程序向被告安监局报告进行查证、认定的情况下，即以黄某溺水死亡事故处理依法应当由某区旅游局进行处理，被告安监局已履行法定职责为由驳回原告的申请，属于答非所问。两第三人在旅游突发事件发生后，未履行法定的报告义务，才是本案的关键。

二、被告安监局作为负有安全生产监督管理职责的政府行政管理部门，并未接到两第三人主动报告黄某死亡的突发事故。

1、被告安监局将某国旅与地接社某旅行社之间的委托关系进行了无法律依据的“扩大解释”。第三人某国旅未取得旅游者的同意，擅自将旅游目的地接待工作委托给地接社某旅行社，违反了《旅行社条例实施细则》第四十条的规定。即使被告安监局提交的证据《电文登记簿》是真实的，也不能将地接社向某区旅游局报告事故的行为，混同为两第三人同时履行了报告义务。

2、两第三人自始至终并未向被告安监局履行主动报告黄某死亡突发事故的义务。

综上所述，被告安监局对两第三人未报告本次旅游突发事件的行为，认定事实不清，作出了不予受理的错误决定。被告市政府维持被告安监局的行政行为的驳回行政复议决定认定事实主要证据不足、认定事实不清。

被告安监局及其诉讼代理人辩称：被告安监局对原告的举报事项作出不子受理的决定证据充分、依法有据。被告市政府就本案作出的《复议决定书》认定事实清楚、适用法律正确。恳请法院依法维持行政复议决定事项，驳回原告的诉讼请求。具体有以下三点理由：

一、本案属于旅游突发事件。某区旅游局系本案事件的行政主管部门，系《旅游安全管理办法》规定的旅游安全监督管理主体。根据《旅游安全管理办法》第三十九条关于旅游突发事件的定义，以及《生产安全事故报告和调查处理条例》第二条关于产安全事故的定义，旅游突发事件和生产安全事故的定性上并不等同，且旅游突发事件的范畴明显要大于生产安全事故的范畴。鉴于本起旅游突发事件属于旅游主管部门的职能范围，且根据被告安监局提交的证据显示，某区政府已明确指定相关部门（其中不包括被告安监局）落实处理。因此，原告若认为旅行社在处理本起旅游突发事件过程中存在违法行为，依法应当向旅游主管部门反映，而非被告安监局。

二、本案的核心在于《旅游安全管理办法》是否是被告安监局执法并可据以作出行政处罚的法律依据。

首先，根据《旅游安全管理办法》第三条的规定，旅游主管部门是旅游安全监管的主管机关，系处理旅游突发事件的职能部门。

其次，《旅游安全管理办法》依法不能作为被告安监局执法的直接法律依据。国家安全生产监督管理总局与国家旅游局均是国务院下属具有行政管理职能的直属机构，两者虽职能定位不同但行政级别相等，且都是部门规章的制定主体。根据《立法法》第八十ー条、第九十ー条及《国家旅游局规章和规范性文件制定程序规定》第十二条的规定，《旅游安全管理办法》作为国家旅游局制定的部门规章，并非会同国家安全生产监督管理总局联合制定，并不能作为安监部门执法的直接法律依据，更不能对安监部门产生法律约束力。原告引用《旅游安全管理办法》第十五条的规定，认定两第三人存在瞒报情形，并要求被告安监局对此作出行政处罚，是适用法律不当。

三、被告安监局就原告举报事项已依法履行职责，向相关职能部门调査了解案情，并依照法定程序作出不子受理的决定。同时，根据被告安监局的调查结果，两第三人也并不存在所谓的故意报情形。具体有两点意见：1、被告安监局就原告举报事项已依法履行职责。2、根据被告安监局的调查结果显示，本案两第三人并不存在所谓的瞒报情形，且该调査结果已正式书面告知原告。由此可见，两第三人在事故发生后已通过直接或间接途径向发生地旅游主管部门和发生地公安部门等相关职能部门报告该起旅游突发事件并配合处理，并不存在所谓的瞒报情形退一步讲，即使在报告程序上两第三人存在瑕疵或存在履行不到位的情形，未能严格遵循《旅游安全管理办法》的报告程序，但也不能据此认定两第三人存在故意瞒报的情形。

综上所述，被告安监局对原告的举报事项作出不予受理的决定证据确实充分、适用法律正确，且程序合法。被告安监局已依法履行法定职责，不存在行政违法的情形。

被告市政府辩称：市政府作出的《复议决定书》认定事实清楚，证据确凿，适用法律法规正确，复议程序合法。依据《行政诉讼法》第六十九条之规定，应驳回原告的诉讼请求。具体有以下二点理由：

一、市政府作出《复议决定书》复议程序合法。市政府作为某市行政复议集中管辖的受理机关，依法履行行政复议职责，具有合法的行政复议主体资格。

二、市政府作出《复议决定书》所认定的事实清楚，证据确凿。

第三人某国旅述称：原告之起诉没有任何依据，依法应当予以驳回。具体有以下二点理由：

一、原告对于所谓“瞒报安全事故”一事，纯属主观臆测。

二、原告相关民事诉讼已由第三人所在某市某区人民法院依法审结，判定游客身故责任主要在于原告及其家属自身，原告已提起上诉，上诉受理法院已经开庭审理，尚未判决；其“行政诉讼”行为实际动机存疑。

第三人工业大道门市部未向法院提交书面陈述意见及证据材料。

庭审期间，各诉讼参加人围绕相关证据进行举证、质证。

法院经审理查明了案件事实，并据此认为：

根据《中华人民共和国安全生产法》第九条第一款规定：“县级以上地方各级人民政府安全生产监督管理部门依照本法，对本行政区域内安全生产工作实施综合监督管理。”《广东省安全生产条例》第五条第二款规定：“县级以上人民政府安全生产监督管理部门依法对本行政区域内的安全生产工作实施综合监督管理。其他负有安全生产监督管理职责的部门依法在各自的职责范围内对安全生产工作实施监督管理。”第四十条第一款、第二款规定：“生产经营单位职工和社会公众对生产经营单位的事故隐患和安全生产违法行为有权向安全生产监督管理部门和其他监管部门举报。安全生产监督管理部门和其他监管部门接到举报后，应当及时组织核查，对确有安全事故隐患和安全生产违法行为的生产经营单位进行督促整改，并依法查处。”

本案中，被告安监局作为区县级安全生产监督管理部门，具有对举报安全生产违法行为的事项进行核查，并根据核查情作出处理决定的法定职责。被告市政府根据本地区地方性法规的规定，系本地区行政复议机关，依法履行行政复议职责。本案中，被告市政府作为行政复议机关，具有履行行政复议的法定职责。

《中华人民共和国旅游法》（2016年11月7日修正）第八十一条规定：“突发事件或者旅游安全事故发生后，旅游经营者应当立即采取必要的救助和处置措施，依法履行报告义务，并对旅游者作出妥善安排。”《旅游安全管理办法》（国家旅游局第41号令）第三十九条第一款规定：“本办法所称旅游突发事件，是指突然发生，造成或者可能造成旅游者人身伤亡、财产损失，需要采取应急处置措施予以应对的自然灾害、事故灾难、公共卫生事件和社会安全事件。”第十五条第一款规定：“旅游突发事件发生后，旅游经营者的现场人员应当立即向本单位负责人报告，单位负责人接到报告后，应当于1小时内向发生地县级旅游主管部门、安全生产监督管理部门和负有安全生产监督管理职责的其他相关部门报告；旅行社负责人应当同时向单位所在地县级以上地方旅游主管部门报告。”

本案中，黄某作为成年人，参团到景区旅游，擅自到非泳区海域游泳，不慎溺水死亡，属意外事故，不属《旅游安全管理办法》第三十九条规定的旅游突发事件的范畴。黄某溺水死亡事故发生后，地接社某旅行社作为涉案旅游经营者之一，已向当地某区旅游局报告该事故，某区旅游局也将该事故向某市旅游局报告。

从被告安监局提供的证据看，被告安监局收到原告的举报后，立即开展调查核实，根据核查情况，认为两第三人就黄某在非泳区海域下海游泳溺水死亡事故已依法向相关部门报告，不存在隐不报的情况，故不予受理原告的举报事项，并无不妥。原告认为两第三人未依照《旅游安全管理办法》第十五条的规定，在1小时内向被告安监局报告黄某溺水死亡的旅游突发事件的主张，缺乏事实和法律依据，不予支持。

被告市政府受理原告的行政复议申请后，在法定期限内对复议各方事人提交的证据材料进行书面审查，经审查，作出《复议决定书》，并送达复议各方当事人，程序合法被告市政府根据《实施条例》第四十八条第一款第二项和《油头经济特区行政复议条例》第五十八条第五项的规定，作出《复议决定书》，但《实施条例》第四十八条第一款规定：“有下列情形之一的，行政复议机关应当决定驳回行政复议申请：（一）申请人认为行政机关不履行法定职责申请行政复议，行政复议机关受理后发现该行政机关没有相应法定职责或者在受理前已经履行法定职责的；（二）受理行政复议申请后，发现该行政复议申请不符合行政复议法和本条例规定的受理条件的。”从本案的《复议决定书》的内容看，被告市政府是认为被告安监局对黄某溺水死亡该宗旅游事件的处理符合法定程序和规定，已经履行了法定职责，而决定驳回原告杨某的复议申请。市政府驳回杨某的复议申请的情形应属《实施条例》第四十八条第一款第一项规定的情形，而市政府却适用《实施条例》第四十八条第一款第二项的规定作出《复议决定书》，属适用法律不当，予以指正。

原告请求撤销被告安监局作出的《回复》及被告市政府作出的《复议决定书》，理据不足，法院不予支持。

原告请求“责令两被告依法履行职责立案受理”的诉讼请求缺乏事实和法律依据，法院对此不予支持。原告请求判令“二被告对两第三人违法行为作出行政处罚决定”的诉讼请求，不属行政诉讼受案范围，本案不予审理。

综上，法院依照《中华人民共和国行政诉讼法》第六十九条、第七十九的规定，作出判决如下：

驳回原告杨某的诉讼请求。

至此，本案审结。